隆國強:以自貿區推動經濟升級、推動對外開放
  中國經濟站在新的十字路口,增長速度放緩似乎成為長期趨勢,內生動力或已略顯疲態,國際競爭環境嚴峻,中國需要醞釀另一次以開放促改革的歷史突圍。
  改革開放前30年,中國憑藉著低成本優勢與改革開放,從西方貿易封鎖國一躍成為全球貿易第二大國。然而,隨著低成本優勢的耗盡,中國的經濟亟須轉型,改革如何深化?放如何擴大?能讓千頭萬緒的中國在全球經濟中重新定位,是擺在中國當前最大的問題。
  9月21日,上海自由貿易試驗區掛牌成立,作為外界理解的“李克強經濟學”的落地一步,上海自貿區引發諸多關註。這對於未來中國經濟增長,對外開放程度以及體制改革意義重大,新時期中國應該如何調整對外開放策略,TPP格局下中國將如何突圍?
  《21世紀經濟報道》就此採訪了國務院發展研究中心黨組成員、辦公廳主任隆國強。採訪過程中,他一再強調,一定要從李總理“打造中國經濟升級版”的角度來理解自貿區,“上海自貿區不止是上海的事,而是整個中國下一輪改革開放的一部分,是全國的事”。
  外貿結構性變化開始顯現
  《21世紀》:“引進來”、“走出去”是我們對外開放工作的兩個方面,與過去相比,在全球經貿重構、國內經濟升級的雙重變革中,我們的對外開放出現了哪些新變化?
  隆國強:全球金融危機以後,世界經濟處在一個大調整、大變革的時期,這裡有很多挑戰也有很多機遇。經過認真的權衡,黨的十八大提出我們仍然處在大有可為的戰略機遇期,但是挑戰和內涵發生了變化。我個人理解,過去有利於通過加工貿易擴張的機遇,變成了一個有利於利用外部的資源和市場加速中國轉型升級的機遇,現在最時尚的話就是一個有利於打造中國經濟升級版的機遇。
  從“引進來”的角度隨著中國比較優勢的變化,在投資者的眼裡,中國繼續做加工貿易、勞動密集型的產業不再是他們的首選,到中國來乾什麼?要來開拓市場,要來開拓中國的人力資源。我們調查裡面,跨國公司在危機爆發以後,開始調整他們的對話戰略,開始向中國轉移更加高端的製造活動經濟、服務活動,包括金融總部、研發等等。
  從“走出去”的角度來說,我覺得有兩個非常好的機遇:一是危機爆發以後,為中國企業低成本開展海外併購提供了機遇,原來人家不願意賣給你的東西,現在不得不賣給你,第二,原來很貴賣給你的東西,現在可以說相當便宜就賣給你了,大大降低了企業國際拓展的成本。
  《21世紀》:雖然近年外貿數據出現季度波動,但外貿增長速度遠遠領先歐美貿易強國,從出口產品的類型來看,機電產品占據較大份額;從出口市場來看,新興經濟體市場逐漸擴大,怎麼看待這種變化?
  隆國強:另外一個“走出去”的機遇,就是有利於擴大技術密集產品的出口。從總體來看,全球金融危機導致外部需求是萎縮的,增長需求大幅度下降,但是出現一個結構性的變化。不管是發達國家,還是發展中國家,發達國家面臨著一個再工業化需要更新基礎設施。
  發展中國家,要快速推進工業化、城鎮化,新建基礎設施,恰恰在這個領域中國形成了很強的競爭力,以工程承包為載體,我們的成套設備,包括發電設備、成套的水泥廠、運輸設備,都反映了中國製成品發展到了一個新的階段,有一部分技術密集型的產品已經開始具備了國際競爭力。
  這個國際競爭力應該說是在過去二三十年國內龐大的基礎設施建設市場培育出來的,首先是把規模做起來了。隨著國內市場競爭的加劇,又把它的技術水平有所提升了。所以,在這個時候儘管全球總的外需確實出現了低速增長,但是結構性的變化使得技術密集型的產品無論是在發達經濟體,還是在新興經濟體出現一個好的需求態勢。
  以自貿區推動經濟升級
  《21世紀》:中國剛剛設立了第一家自貿區,但在全球其他地方早就有自貿區,那麼,中國和國外建立自貿區的基礎條件有哪些區別?中國的自貿區與國外自貿區之間的異同是什麼?
  隆國強:全世界自由貿易區有數千個,但是名稱不一樣,有的叫自由貿易區,有的叫對外貿易區,有的叫自由港。但這些自貿區有一個共同特點,就是依據《京都公約》,外國貨物在入區時免徵關稅,也就是常說的“境內關外”。中國前些年成立的有些海關特殊監管區,如保稅區、綜保區、出口加工區,其實都具有“境內關外”、免徵關稅這樣的特點,也是一種自由貿易園區。這次上海自貿區實際上是原來海關特殊監管區的一個升級版,它不是在保稅方面有什麼突破,而是通過在政策、管理上更加自由、更加開放、更加高效來升級的。
  大家通常想到自貿區,是香港、新加坡這種綜合類的自貿區,涵蓋加工、貿易、金融、服務等各種內容,而中國以前的保稅區、出口加工區的定位,是國際貿易、國際物流和簡單的加工製造,功能相對比較單一。上海自貿區最大的變化是,大範圍開放對服務業的準入。
  《21世紀》:國內申請設立自貿區的城市很多,為什麼中央把第一個自貿區放在上海而沒有放在其他地方?比如,假設自貿區設在廈門,它是一個島,可能更好管理。
  隆國強:建立自貿區不是為了要把它管住。那主要是為什麼?你一定要理解,這是李總理一直在講的中國經濟的“升級版”。中國經濟經過建國以後60年的發展,前60年都是在打基礎,快速推進工業化。推進工業化的方式,前30年用計劃經濟,後30年用改革開放、社會主義市場經濟的辦法——辦法不一樣,但是目標沒有變。應該說,快速推進工業化的這個戰略初見成效——中國現在是世界上第一大製造業大國,製造業增加值超過美國。但中國現在面臨的問題是,在全球分工中地位還比較低下,而原來依賴的在全球競爭中的低成本勞動力優勢在快速削弱。所以,對外,中國要提升在全球生產價值鏈中的地位;對內,整個經濟結構要轉型升級。那麼,這個經濟升級試驗一定是要引領全國經濟的,一定是要在全國最發達、最先進的地方來做。因而,它首先不是管住管不住的問題——要想管住,在新疆沙漠里闢一塊地最好管。所以,選擇上海建第一個自貿區,是有一定必然性的。
  《21世紀》:各界對自貿區有政府職能轉變、市場開放、投資體制改革、金融開放創新等各種期待,但也有觀點認為,類似金融開放創新這樣的改革試驗,自貿區並不是一個合適的平臺,因為在自貿區做這些試驗無法與區外隔離,你怎麼看?
  隆國強:不能寄希望上海自貿區能解決中國經濟的所有問題,不要把所有改革開放的任務都放到上海自貿區的頭上。上海自貿區的使命,主要是三方面:第一、服務業的開放和服務業的規制,第二、貨物貿易的便利化,第三、對投資準入管理體制的改革。至於金融開放、金融改革,上海自貿區可以做點事,但有很多可能不適合它做。包括利率的市場化,特別是人民幣的自由兌換,恐怕不是自貿區完全能做的。如果上海自貿區能在前面說
  的三件事上做成功、總結經驗,可以複製推廣,它的功勞就很大了。另外,在上海自貿區之前,金融開放、人民幣國際化在深圳前海已經開始在做一些探索了。
  總之,中國很大,中國的自貿區也不會只有這一個,在不同的區域內按照地區優勢,圍繞打造中國經濟升級版的方向可以做很多試驗,千萬不要錯誤地認為所有的試驗都要在上海自貿區先行先試,它也不可能承擔這樣的任務。
  《21世紀》:從自貿區公佈的外商投資負面清單來看,它似乎是《外商投資產業指導目錄》的一個翻版,很多方面甚至連表述方式都沒變,甚至新增了一些禁止外資進入的領域,為什麼會這樣?
  隆國強:總體看,上海自貿區在服務業準入方面開放了18個部門,並非和《外商投資產業指導目錄》一模一樣。更重要的是,原來的外商指導目錄是負面清單和正面清單的混合體,現在是負面清單管理。正面清單的實際內涵是,沒有規定可以進入的領域就不能進,如果是一個政府產業目錄單子里根本沒有的特別創新的業務,連註冊都無法註冊。而負面清單則是“非禁即入”——其最重要的價值,是政府管理理念的轉變。
  《21世紀》:未來負面清單隻會縮減,不會擴大?
  隆國強:負面清單因為它現在剛剛審批,所以比較長,但會不斷調整、讓它越來越短——負面清單越短就說明越開放。
  《21世紀》:從您剛纔談的情況來看,毫無疑問上海是代表中國來參與全球競爭,它的競爭對手是倫敦、紐約這樣的國際性城市。以此觀之,自貿區顯然只是它向全球頂級城市進軍過程中的舉措之一,未來還會有哪些大的舉措?
  隆國強:非常具體的舉措,還可以有很多很多。對上海來說,自貿區是其打造資本中心的具體舉措之一,有些方面是很有力的支撐,如國際航運中心,對貿易便利化要求很高。但是放到全國,它意義可能更大——即,肩負著中國探索下一輪開放和改革的重任。
  《21世紀》:僅就自貿區而言,除了我們已經看到的方案和負面清單,接下來還會有一些什麼樣的動作?
  隆國強:上海接下來任務很重:按照試驗目標,它需要制定很多管理辦法、構造諸多管理體制。當務之急,是要制定一系列法律法規。第二,需要儘快對負面清單做進一步修訂,不斷擴大開放。第三,民意特別關註負面清單、準入前國民待遇、備案制、登記制,那接下來的問題是,政府監管什麼?應該是在新環節監管——在這個過程會出什麼問題?怎麼防範這些問題?出了問題怎麼解決?怎麼在這個基礎上再總結、修改法律法規?
  《21世紀》:過去幾年,中國先後批准了一系列形形色色的試驗區,但實際效果並不明顯,因此,有觀點認為,一些中央明確了方向的事情就應該中央頂層設計而不應再讓地方去探索、拖時間,並由此擔心自貿區可能成為一個拖延改革之舉,你怎麼看?
  隆國強:這個事情不能籠統地講,要具體問題具體分析。地方試點有地方試點的好處,頂層設計有頂層設計的好處,二者其實並不對立。中央做了頂層設計,也還是需要通過在某個地方先試。大家要理解,上海自貿區不只是上海的事,而是整個中國下一輪改革開放的一部分,是全國的事。如果定位為全國新一輪改革開放做探索,那地方試驗和頂層設計是一致的,只是工作的不同環節而已。三十多年來,中國改革總體進展順利,一個很重要的原因就是,能把頂層設計和群眾首創比較好的結合起來。
  高級別區域一體化試驗
  《21世紀》:WTO多哈回合談判遇阻,美國試圖以TPP為突破口,建立以其為主導的橫跨太平洋的亞太經濟合作體。以美國主導的TPP、TTIP談判為標誌,國際經濟貿易規則開始重構,中國如何適應未來可能出現的新規則?
  隆國強:設立上海自貿區很重要的背景,就是我們面臨重要的區域經濟一體化的機遇和挑戰。多邊體制在二戰結束以後,前五十年是以外貿協定為主體,來推進全球貿易的統一對話,中國即便在沒有加入世貿組織以前,也享受了全球貿易投資自由化帶來的機遇的,但是貿易投資自由化反映的是生產力發展的內在要素。
  多邊難以推進,區域貿易一體化成為趨勢。也就是全部國家一起談談不攏,那就幾個國家先來談一談,使貿易投資之路更加自由化,現在區域貿易一體化變成了進一步推進貿易投資自由化的主要載體。
  加入世貿組織之後,我們也是在積極的實施自由貿易區戰略,我們和東盟、中國香港、中國臺灣、新西蘭、瑞士等一些發達經濟體簽訂了一些協定,但是我們可以看到,一些發達國家主導的,像是美國現在談的TPP(跨太平洋伙伴關係協議), 在推動貿易自由安排的同時,在建立新的全球貿易基本規則,這些規則有些對我們可能是有利的,有些未必有利。
  《21世紀》:美國是不是沒有刻意將中國排除在TPP談判之外?是不是出於自身考慮我們暫時沒有參加這個談判,是不是很大程度上是我們還沒有做好準備?上海自貿區是否可以理解為被賦予與TPP規則接軌進行試驗的角色?
  隆國強:進一步的推進和擴充開放,就會涉及對投資的開放,涉及到對服務貿易的開放,在這個過程中,按照過去30年的經驗,享受全球一體化的好處是一步步漸進式的開放。
  在上海自由貿易園區探索怎麼能夠擴大開放,探討國際上正在醞釀的關於對外資負面清單的管理方式等等,這些都是在下一步區域貿易一體化遇到的問題,在特定的區域里先試一試,如果出現什麼問題我們可以避免,所謂的風險可控,同時積累經驗,在參與區域一體化方面來應對這些挑戰。
  上海自貿園區它起到了試驗探索的作用,正因為這樣,你會看到上海自貿園區在功能上比以前的海關特殊監管特區有很大的不一樣,除了以前進口商品的保稅,海關監管的便利化,在上海自由貿易園區一個非常重要的內容是服務業的開放,在國務院批覆的文件裡面先批的是6個領域18個部門清單的開放,那麼同時還特別在園區裡面強調探索轉變政府的職能,商事登記,對外商的審批到負面清單的管理方式,以及多種監管部門協調統一執法,在很多方面做改革的探索,希望通過這個方式積累經驗同時進一步擴大開放倒逼國內經濟體制改革。
  《21世紀》:未來新的國際經貿框架下,中國新的優勢在哪裡?
  隆國強:中國在全球競爭的優勢在不斷轉換。前30年,中國在全球化競爭中是少有的幾個從全球經濟發展中獲益的發展中國家,經濟全球化的利益在不同國家間的分配是不均勻的,發達國家整體受益,而發展中國家整體得益是比較少的,而中國是少有的在這個過程中獲益的。
  但是,經過30多年以後呢,經濟發展必然會帶動人均收入水平的提高,那麼從參與國際競爭的角度來看,我們原來靠低成本,特別是勞動力低成本的優勢逐漸在削弱,所以在這種情況下我們要看好,我們能不能進一步的利用全球化的機遇,通過進一步擴大開放和深化改革,讓正在轉換的優勢形成新的國際競爭優勢,也就是說在更大價值的產業上,在技術密集程度更高、資本密集程度更高的產品服務上,中國也有自己新的國際競爭力,這是我們進一步擴大開放和深化改革的考慮。
  從整個國家發展方向轉變的視角來看,前30年我們在推動工業化,今天看來,原有的發展模式存在很大的不足,是靠投入大量資源甚至犧牲了環境的代價來取得的高速發展,需要通過創新來優化產業結構,其中突出的結構性問題,就是中國服務業嚴重滯後,涉及兩方面的原因:第一是對外開放不足,不能及時引進服務業理念、業態、管理,第二是對內管制過度,抑制創新,不利於服務業的創新,所以我們要在上海自由貿易試驗區這樣的局部地區探討,怎麼能夠通過服務業的開放和服務業規制管理的改革來引進新的服務業發展的理念。
(編輯:SN094)
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